中國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場(chǎng)，這話一點(diǎn)不假。單從財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)就可看出這話是有根據(jù)的。截至2017年6月末，全國入庫的PPP項(xiàng)目已達(dá)13554個(gè)，累計(jì)投資額16.3萬億元。中國PPP市場(chǎng)的發(fā)展速度足以令全世界仰慕。但是，其落地的情況又是怎樣呢？從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)中，直到目前為止在全國入庫項(xiàng)目中，已落地投資總額3.3萬億元, 整體項(xiàng)目落地率為34.2%。由此看出，經(jīng)過三年多的推廣和運(yùn)用，年平均落地比例不到12%，而且其中還不包括存在一定數(shù)量已簽約（亦稱為“落地”）而實(shí)際無法開工或者出現(xiàn)項(xiàng)目可能終止的情況。如此算來，可能真實(shí)的PPP項(xiàng)目落地率就相當(dāng)?shù)土恕?/FONT>
在目前PPP市場(chǎng)如此火熱的情況下，為什么項(xiàng)目整體落地率卻比較低？又為什么說PPP項(xiàng)目一半開不了工，是沒有完成融資造成的？從成都路橋愿意承擔(dān)500萬元違約金而主動(dòng)放棄總投資為80億元的四川宜威高速公路PPP項(xiàng)目的過程，我們就可以看出其中的原因。
2017年8月8日晚間，成都路橋一份《關(guān)于宜威高速公路項(xiàng)目進(jìn)展》的公告，引起了我國PPP業(yè)界和證券市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。公告稱，成都路橋公司及全資子公司四川宜威高速公路有限公司，于當(dāng)日分別收到宜賓市政府發(fā)來的《關(guān)于解除<宜威高速項(xiàng)目投資協(xié)議>的通知書》和《關(guān)于解除<宜威高速項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議>的通知書》。成都路橋公司已不再具有投資建設(shè)宜威高速公路項(xiàng)目的權(quán)利，也不再享有宜威高速公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)；成都路橋繳納的履約擔(dān)保金500萬元依約不予退還；宜威項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議解除后互不另行承擔(dān)法律責(zé)任。公告同時(shí)表示，成都路橋同意接受上述《通知書》的條款，解除與宜賓市人民政府簽訂的相關(guān)協(xié)議。
那么情況真的如公告和后來媒體所報(bào)道的那樣，是因遭遇項(xiàng)目融資困難而終止項(xiàng)目么？筆者認(rèn)為根本不是那么簡單，其影響因素可能比融資困難要復(fù)雜得多。在目前不少PPP項(xiàng)目雖然簽了約卻開不了工的情況下，分析個(gè)中原因也是非常必要的。
一是受社會(huì)資本方認(rèn)知的影響。
不少社會(huì)資本方由于對(duì)PPP模式的本質(zhì)內(nèi)涵和根本作用認(rèn)識(shí)不足，仍然堅(jiān)持以往和政府合作搞BT的思維方式去做。把PPP項(xiàng)目作為一項(xiàng)建設(shè)工程去考慮，賺取穩(wěn)定的施工利潤，一旦敲定為長期性的經(jīng)營投資行為，就無法接受；或當(dāng)時(shí)沒有認(rèn)真研究PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理方式，只是以搶占機(jī)會(huì)為目標(biāo)，一旦和政府正式確定合作關(guān)系，才發(fā)現(xiàn)各種各樣的問題與他們的想法或傳統(tǒng)做法產(chǎn)生沖突，對(duì)投資沒有信心，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲不肯推進(jìn)，以致無法落地。
二是受PPP項(xiàng)目前期手續(xù)的影響。
地方上為做PPP而做PPP，不少項(xiàng)目存在前期手續(xù)不完善和應(yīng)該完成的工作沒有完成，而影響項(xiàng)目開工的情況。在筆者接觸的PPP項(xiàng)目中，不少PPP項(xiàng)目雖然已經(jīng)簽約落地，但是仍然存在工程設(shè)計(jì)還沒有跟上，或用地規(guī)劃手續(xù)不完備、征地拆遷無法按照預(yù)定進(jìn)度完成等情況，從而直接影響了項(xiàng)目的開工建設(shè)。
三是受項(xiàng)目預(yù)期獲利的影響。
政府和社會(huì)資本方均存在“賭”的心態(tài)去做PPP，導(dǎo)致一方面政府方重視了融資和項(xiàng)目建設(shè)，而忽視運(yùn)營，最終大多數(shù)PPP項(xiàng)目政府采購成交的多為工程施工單位。而隨著雙方合作項(xiàng)目的推進(jìn)，政府發(fā)現(xiàn)越來越多運(yùn)營和服務(wù)方面的障礙無法解決，而導(dǎo)致項(xiàng)目停頓。此外社會(huì)資本方，先前總是以抓到項(xiàng)目為目的，以為只要抓到PPP項(xiàng)目就一定賺錢，起碼施工利潤是要賺的，但是隨著雙方合作項(xiàng)目的邊界和約束條件越來越清晰，他們發(fā)現(xiàn)如果投資風(fēng)險(xiǎn)比想象的糟，投資越大可能出現(xiàn)的虧損就越大，他們就會(huì)消極怠工、以致放棄該項(xiàng)目。在基本判斷其交通流量不理想、通行費(fèi)收入無法達(dá)到預(yù)期的情況下，成都路橋愿意承擔(dān)500萬元違約金而主動(dòng)放棄宜威高速公路PPP項(xiàng)目的事實(shí)，就是一個(gè)社會(huì)資本為避免投資PPP項(xiàng)目造成更大虧損情況下而做出的止損舉動(dòng)。
四是受當(dāng)今市場(chǎng)上普遍存在的假PPP和偽PPP項(xiàng)目的影響。
在過去幾年時(shí)間里，不少地方都一窩蜂地包裝過一定量假PPP項(xiàng)目和偽PPP項(xiàng)目，在國家相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理和嚴(yán)格監(jiān)督以后，項(xiàng)目的收入來源多為政府購買服務(wù)或政府付費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目的投資回收存在風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目的融資也受到了直接影響。特別是對(duì)那些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，當(dāng)社會(huì)資本中標(biāo)以后，再為項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，其必然受到項(xiàng)目所在地的財(cái)政支付狀況影響，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)在進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)查后以項(xiàng)目支付存在的風(fēng)險(xiǎn)過高為理由，不愿意為這些項(xiàng)目提供金融支持，導(dǎo)致融資不到位。這也影響了部分項(xiàng)目的按期開工。
此外，有些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在為政府提供PPP項(xiàng)目咨詢時(shí)，重視迎合政府或社會(huì)資本方的單方面訴求，而忽視向政府和社會(huì)資本方揭示具體項(xiàng)目的個(gè)性特征，也缺乏獨(dú)立第三方的客觀意見和專業(yè)判斷，這也是造成大量PPP項(xiàng)目落地慢、開工難的原因。
因此，筆者認(rèn)為，在分析、解決當(dāng)前PPP項(xiàng)目落地率低和部分PPP項(xiàng)目開工難問題時(shí)，我們絕對(duì)不能錯(cuò)誤地理解是這些PPP項(xiàng)目無法完成融資的問題，更不是要?dú)w結(jié)于政府、社會(huì)資本方或者中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的任何一方的責(zé)任問題。問題的關(guān)鍵在于，無論PPP發(fā)展的熱與冷，我們是否能夠堅(jiān)持按照推廣和運(yùn)用PPP模式的規(guī)范要求，樹立起做真的PPP和真做PPP的理念。只要我們的理念正確，中國的PPP就一定會(huì)健康、持續(xù)地發(fā)展下去。