8月2日，財政部印發(fā)《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預【2017】89號文，下文簡稱“89號文”），中國版“市政收益?zhèn)鞭k法宣告推出。
89號文指出嚴格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項債務余額不得突破專項債務限額。各地試點發(fā)行專項債券規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，這是首次明確地方債的限額管理，除了當年新增債務限額，還包括“上年末債務余額低于限額的部分”。
2016年各地加大化解存量債務力度，地方實際債務余額普遍低于限額，這個差額為后續(xù)舉債騰出空間。21世紀經(jīng)濟報道記者查閱財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末地方專項債務余額約5.53萬億元，而調整后2016年末專項債務限額約為6.47萬億元，這中間存在約9400億元差額。
此前，財政部聯(lián)合其他部委推出了土地儲備、收費公路兩個專項債品種，這次中國版“市政收益?zhèn)睂嵤┓桨竸t交由省級財政部門負責。
89號文指出，省級財政部門負責制定分類發(fā)行專項債券試點工作實施方案，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發(fā)行專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排等事項。分類發(fā)行專項債券建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。
與土地儲備、收費公路專項債類似，目前市政收益?zhèn)杂墒〖壵鸀榘l(fā)行。
89號文指出，市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項債券、轉貸市縣使用。專項債券可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由市縣級財政部門會同有關部門提出建議，報省級財政部門確定。
地方發(fā)行專項債券，應做好債券信息公開工作。財政部門應當在門戶網(wǎng)站等及時披露專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息。行業(yè)主管部門和項目單位應當及時披露項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
2017年優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內(nèi)開展試點。89號文鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實際，圍繞�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府確定的重大戰(zhàn)略，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領域分類發(fā)行專項債券，以對應的政府性基金或專項收入償還，項目成熟一個、推進一個。
89號文還明確，除土地儲備、收費公路額度外，各地利用新增專項債務限額，以及利用上年末專項債務限額大于余額的部分自行選擇重點項目試點分類發(fā)行專項債券的，由省級政府制定實施方案以及專項債券管理辦法，提前報財政部備案后組織實施。
這也意味著，2016年度內(nèi)地方化解專項存量債的做法，雖然為專項債發(fā)行騰出了9400億元空間，但2017年度內(nèi)，地方實際能利用的專項債空間要刨除掉土地儲備、收費公路騰出的空間，這兩個品種專項債仍需按財政部下達的額度及制定的統(tǒng)一辦法來執(zhí)行。
千億級中國版“市政收益?zhèn)彪r形：債務限額下項目收益融資自求平衡
地方政府融資體制變革正進一步深化，其唯一融資手段發(fā)行地方政府債券正不斷細化，隨著地方政府專項債券兩大細分品種——土地儲備專項債券和收費公路專項債券的推出，中國版的地方政府市政項目“收益?zhèn)?下稱市政債)雛形初顯。
8月2日，財政部網(wǎng)站公布《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(下稱《通知》)，旨在地方政府債務限額這一前提下，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，從而立足國情打造中國版的地方政府市政債。
多位接受第一財經(jīng)采訪的專家認為，與美國等其他國家市政收益?zhèn)啾�，我國的市政債有明顯特點，比如地方政府發(fā)債規(guī)模受中央限制，發(fā)債主體只能是31個省級政府和5個計劃單列市。不過強調項目收益與融資自求平衡，發(fā)債走市場化道路，有利于控制風險，是我國地方政府債券發(fā)展的重大突破，也是前期試點基礎上對中國版市政債的全面推廣。
探索中國版市政債
為了實現(xiàn)城市建設大規(guī)模投資和代際公平，世界上主要國家發(fā)展以地方政府為主導的市政債體系，且由于國情不同，各國市政債各有特色。
上海財經(jīng)大學鄭春榮教授告訴第一財經(jīng)記者，各國市政債管理方式不同，美國屬于市場主導完全競爭的市政債融資模式，債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由州政府定，州以下地方政府有權力獨立發(fā)行市政債，這與聯(lián)邦財政體制下地方政府財權獨立相關。單一制財政體制的日本市政債體系具有較強的行政色彩，中央和上級政府對地方發(fā)行市政債具有一定審批權。加拿大發(fā)市政債則是通過多個城市為單元設立區(qū)域城市金融委員會的區(qū)域聯(lián)合融資模式。
經(jīng)過二十余年摸索，中國正在打造符合國情的市政債。
1994年的預算法明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，而承擔經(jīng)濟建設的地方政府在市政建設融資需求大和政績沖動背景下，借道地方政府融資平臺公司來進行灰色融資；2008年金融危機下國務院推出穩(wěn)增長4萬億投資計劃和政策放寬；2009年平臺公司發(fā)債額度井噴，為了控制地方債務風險，國務院加強平臺公司管理；2010年之后逐步規(guī)范；2014修訂的新預算法和公布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱43號文)構建了地方政府舉債融資機制的法律制度框架，徹底剝離融資平臺公司的政府融資職能，地方政府融資唯一合法途徑是發(fā)行地方政府債券。
其實，為了滿足地方融資需求和探索地方政府發(fā)行債券融資，早在2009年，中央政府通過國債轉貸和地方政府債券試點等方式不斷探索地方政府融資模式，地方政府債券發(fā)行也經(jīng)歷了“財政部代發(fā)代還”、“部分試點地區(qū)自發(fā)財政部代還”和“部分試點地區(qū)自發(fā)自還”三個階段，隨著新預算法施行，地方政府債券成為唯一合法融資渠道，債券自發(fā)自還也擴圍到31個省(區(qū)、市)和5個計劃單列市。
43號文和隨后的文件將地方政府債券劃分為一般債券和專項債券。即對沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理。對有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。
相比于沒有收益支撐的一般債券，擁有一定收益的專項債券發(fā)展空間更大，為了根治地方政府違法違規(guī)融資擔保行為并滿足地方融資饑渴，財政部加大了“開前門”力度，試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種，近期已經(jīng)推出土地儲備專項債券和收費公路專項債券兩個細分品種，分別滿足地方政府在土地儲備和收費公路建設的籌資需求，從而規(guī)范地方政府舉債行為，中國版的地方政府市政債雛形初顯。
發(fā)債行政、市場雙約束
上述《通知》反映了官方對中國版地方政府市政債構想和要求。
中國版的地方政府市政債是地方政府專項債券，鄭春榮認為，市政債規(guī)模必須控制在中央下達的專項債務限額內(nèi)，且債券由省一級地方政府代發(fā)，是中國版市政債的兩大特點。
為了控制債務規(guī)模，給地方舉債設立“天花板”，2015年起中央對地方政府實行債務限額管理，地方政府舉債額度不得突破限額。
財政部有關負責人表示，嚴格執(zhí)行法定限額管理，各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末全國地方債余額15.32萬億元，控制在年度地方債限額17.19萬億元以內(nèi)。2017年地方債限額約為18.82萬億元，其中一般債務余額限額約11.55萬億元，地方政府專項債務余額限額7.27萬億元。
新預算法規(guī)定，擁有發(fā)債權力僅限于31個省(區(qū)、市)和5個計劃單列市，因此《通知》明確，項目收益專項債券由省級政府發(fā)行。
除了上述行政約束外，中國版市政債最大特點是堅持市場化改革方向，即加強市場對地方發(fā)行市政債約束，這體現(xiàn)在市政債項目設立、發(fā)行、信息披露、償債責任等方面。
根據(jù)《通知》，分類發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。項目收益專項債券嚴格對應項目發(fā)行，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門確定。
《通知》還加強了發(fā)債信息披露內(nèi)容，地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
在償債方面，項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。
中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財經(jīng)記者，財政部試點的土地儲備和收費公路為試點的專項債券，具有明顯的市政收益?zhèn)厣�。比如債券債券與特定的項目資產(chǎn)、收益相對應，用項目收益來償還本息，債券資金具有�？顚Ｓ眯再|，實行不同類型的債券資金“封閉”運行，隔離風險。強調項目收益與融資自求平衡，走市場化道路，控制風險。這種試點是我國地方政府債券發(fā)展的重要突破。
地方債管理疏堵結合
為了防控地方政府債務風險，中央一直采取疏堵結合，即開好正規(guī)融資“前門”，封堵違法違規(guī)融資“后門”。
財政部有關負責人表示，試點發(fā)行項目收益專項債券，進一步開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔保行為，防范財政金融風險。
針對近期地方政府債務管理，高層頻頻發(fā)聲。
7月24日召開的中共中央政治局會議強調“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。
7月28日召開的國務院常務會議部署積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險 堅決遏制隱性債務增量。要求各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。要求開好“前門”，支持地方政府合法合規(guī)舉債融資，加大對易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎設施建設等的支持。
今年更早些時候，重慶、山東、河南、湖北相繼處罰了當?shù)貍�別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保行為，相關負責人或被撤職、或行政記過、或警告約談。
財政部有關負責人就試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種答記者問
近期，財政部印發(fā)《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號，簡稱《通知》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種（以下簡稱“項目收益專項債券”）的背景是什么？
答：新預算法（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）構建了地方政府舉債融資機制的法律制度框架。預算法規(guī)定，地方政府舉債應當在國務院批準的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務。國發(fā)〔2014〕43號文件進一步明確，對沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理；對有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。
按照黨中央、國務院決策部署，近年來財政部堅持“開前門、堵后門”的理念，會同有關部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，增強地方經(jīng)濟財政發(fā)展可持續(xù)。為進一步開好政府規(guī)范舉債的“前門”，在依法增加地方政府債務限額的同時，財政部積極推動完善政府債務管理機制，充分發(fā)揮政府債務限額資源的使用效益。根據(jù)第十二屆全國人大五次會議審議批準的《關于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》，近期財政部進一步加大工作力度，穩(wěn)步推進完善地方政府專項債券制度。
印發(fā)《通知》，目的是指導地方在法定專項債務限額內(nèi)，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，立足我國國情、從我國實際出發(fā)，打造中國版的地方政府市政項目“收益?zhèn)?/FONT>”。做好這項工作，有利于依法開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，保障重點領域合理融資需求，加大補短板力度，也有利于深化財政與金融互動，引導社會資本加大投入，更好地發(fā)揮專項債券促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的積極作用。
二、問：試點發(fā)展項目收益專項債券有什么重要意義？
答：在法定專項債務限額內(nèi)，鼓勵地方試點發(fā)展項目收益專項債券，是堅持以推進供給側結構性改革為主線、健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制的重要舉措，有利于防范化解地方債務風險。
一是堅持市場化改革方向。試點發(fā)行項目收益專項債券，進一步強化了專項債券及對應項目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強識別和評估風險的能力，充分發(fā)揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制的形成，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用。
二是有效防控專項債務風險。試點發(fā)行項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，探索實現(xiàn)不同類型地方政府專項債券“封閉”運行管理，有利于鎖定專項債券風險范圍，切實保護投資者合法權益。另外，進一步開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔保行為，防范財政金融風險。
三是完善地方政府債券市場。試點發(fā)行項目收益專項債券，有利于豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發(fā)行機制、提高專項債券流動性，提升地方政府債券市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券，發(fā)展和完善我國地方政府債券市場。
四是支持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。試點發(fā)行項目收益專項債券，是在法定專項債務限額內(nèi)依法開好“前門”的管理創(chuàng)新舉措。優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域試點發(fā)行，并鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實際開展試點，有利于在妥善控制專項債務風險的前提下保障重點領域合理融資需求，發(fā)揮專項債券積極作用，加大補短板力度，改善基本公共服務供給質量。
三、問：試點發(fā)行項目收益專項債券有哪些特點？
答：在法定專項債務限額內(nèi)，試點發(fā)行項目收益專項債券是落實預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件精神的重要舉措，既與現(xiàn)行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點。
一是債券規(guī)模。嚴格執(zhí)行法定限額管理，各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
二是債券項目。分類發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。
三是債券發(fā)行。項目收益專項債券嚴格對應項目發(fā)行，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門確定。
四是信息披露。地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
五是償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。
四、問：地方政府如何發(fā)行項目收益專項債券？
答：一是項目收益專項債券由省級政府發(fā)行。省級財政部門按照專項債務管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行項目收益專項債券實施方案和管理辦法，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發(fā)行專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排等事項，組織做好信息披露、信用評級、資產(chǎn)評估等相關工作。
二是明確市縣管理責任。市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項債券、轉貸市縣使用。市縣級政府及其部門負責承擔專項債券的發(fā)行前期準備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。項目收益專項債券冠名到具體項目，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）××專項債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項債券（×期）”名稱。
三是其他相關部門和單位配合做好項目收益專項債券具體發(fā)行準備工作。遵循債券資金誰使用、誰管理的績效管理原則，行業(yè)主管部門、項目單位負責配合做好專項債券發(fā)行準備工作，包括制定項目收益和融資平衡方案、提供必需的項目信息等，合理評估分類發(fā)行專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任。
五、問：項目收益專項債券如何對應資產(chǎn)？
答：按照國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，項目收益專項債券用于有一定收益的公益性項目，如土地儲備、政府收費公路等。這些項目形成的對應資產(chǎn)，必須嚴格加強管理，為今后到期專項債務償還提供有力保障。
一是摸清底數(shù)，動態(tài)監(jiān)測。專項債券形成的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。省級財政部門要按照財政部統(tǒng)一要求，同步組織建立專項債券對應資產(chǎn)的統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)對專項債券對應資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)測。
二是強化管理，合規(guī)使用。地方各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產(chǎn)管理，嚴禁將專項債券對應的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔保。