財預(yù)[2017]87號文定制了購買服務(wù)的負(fù)面清單，嚴(yán)禁地方政府將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。同時，要求購買服務(wù)堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。政府購買服務(wù)回歸到向社會力量購買真正服務(wù)的本源。
文件一出，引起軒然大波，在地方政府、銀行業(yè)不亞于一場地震，眾多專家學(xué)者對該文進(jìn)行了深入、細(xì)致的解讀，但是，對于棚改項目，是否能突破87號文關(guān)于預(yù)算、期限、工程的限制，專家們也是各執(zhí)一說。
作為銀行從業(yè)者，該怎么理解？此文一出，生意清淡，閑來無事我也咬文嚼字一番。對棚改項目大家最關(guān)心的三個問題來嘗試解讀，同時對棚改項目授信的應(yīng)注意的問題進(jìn)行分析。
一、棚改項目是否可以突破先預(yù)算后購買的限制？
87號文第三點(diǎn)“嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理”這段，要求先有預(yù)算、后購買服務(wù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實施購買服務(wù)。但該段末有一句非常重要的話“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！边@句話按上下文的意思理解，對棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷留了一個口子。
《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)[2015]37號），該文是2015年6月25日發(fā)布的，從常理、法理上來說，財政部作為國務(wù)院的下級部門，無權(quán)推倒國務(wù)院的文件。國務(wù)院關(guān)于棚改的相關(guān)規(guī)定肯定還是有效的。國發(fā)[2015]37號推動政府購買棚改服務(wù)中一段明確“市、縣人民政府要公開擇優(yōu)選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務(wù)協(xié)議”�！笆小⒖h人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付”。
請注意兩句話的先后順序，簽訂協(xié)議；逐年列入財政預(yù)算；并按協(xié)議要求支付。國務(wù)院的發(fā)文可不是平時我們寫的報告，在用詞、順序、甚至標(biāo)點(diǎn)符號都是非常講究、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，一詞一句，細(xì)細(xì)讀來，都蘊(yùn)含深意，更不可能有簡單的邏輯錯誤。
因此，從這兩句話的理解，棚改項目可以先簽訂購買服務(wù)協(xié)議，再列入預(yù)算。當(dāng)然，這個理解和“財綜[2014]96號”政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》有沖突。
二、棚改的購買服務(wù)期限是否可以超過三年？
87號文規(guī)定政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）文，目前我國的中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制。也就是說購買服務(wù)期限最長不應(yīng)該超過三年。那么棚改期限是否可以突破三年約束？
前文已經(jīng)說過87號文第三點(diǎn)已對棚改網(wǎng)開一面。如果我們通讀87號全文，就可以理解財政部是為購買服務(wù)正本清源，讓政府購買服務(wù)回歸到服務(wù)的本質(zhì)，比如咨詢、法律、維修、維護(hù)、保養(yǎng)、保潔、綠化等社會公共領(lǐng)域的服務(wù)。這些服務(wù)一般開支金額較小，三年甚至一年的地方財政預(yù)算完全可以承擔(dān)。
但是棚改項目金額較大，少則幾億，多則是十幾億甚至幾十億的項目，地方財政怎么可能在三年的財政預(yù)算內(nèi)完成如此龐大的金額支出。這完全不符合財政規(guī)劃可持續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展的目標(biāo)。
看看棚改的綱領(lǐng)性文件“國發(fā)[2015]37號”文，還是在“推動政府購買棚改服務(wù)”那一段：“各�。▍^(qū)、市）應(yīng)根據(jù)棚改目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌考慮財政承受能力等因素，制定本地區(qū)政府購買棚改服務(wù)的管理辦法”�！笆�、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算”。注意統(tǒng)籌考慮財政承受能力、逐年列入這幾個詞，從行文理解，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的財政承受能力，合理規(guī)劃棚改購買服務(wù)期限，并將購買服務(wù)資金逐年列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。不受中期財政規(guī)劃三年期限的限制。
再來看“國發(fā)[2015]37號”文（再次提醒中期財政規(guī)劃管理的意見是國務(wù)院發(fā)的文），“對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目......通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性”；“中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制”。我的理解是棚改項目逐年列入財政預(yù)算的意思就是在中期財政規(guī)劃逐年滾動列入。
那中期財政規(guī)劃是否需要人大或人大常委會決議呢？答案是否定的。根據(jù)《預(yù)算法》，人大僅對一年一度的政府財政預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，不包括中期財政規(guī)劃。還是看37號文，“各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，報財政部備案”�！笆〖壐鞑块T、省級以下地方財政部門也可以分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪斦?guī)劃�！钡胤截斦块T編制中期財政規(guī)劃之后，向誰報備？該文沒有明確。
三、棚戶區(qū)安置房建設(shè)是否納入購買服務(wù)？
請看“國發(fā)[2015]37號”文的相關(guān)規(guī)定“政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施�！痹撐拿鞔_公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入購買服務(wù)可以，但請問安置住房籌集是個什么鬼？籌集是否包括安置房建設(shè)？
籌集一詞確實是博大精深，含義豐富。個人的理解是安置住房籌集當(dāng)然包括安置房工程建設(shè)。首先，既然作為棚改配套的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以，37號文的主角棚改難道會排除在外。其次，37號文的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，很明確包括棚改項目建設(shè)和棚改貨幣化安置，該文在“發(fā)揮開發(fā)性金融支持作用”一段的最后一句就是“鼓勵商業(yè)銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款�！�
四、棚改項目授信要注意的問題
1.要確保項目的真實性，之前有些地方政府的膽子忒大，竟然虛構(gòu)棚改項目，偽造政府文件向銀行進(jìn)行融資。銀行不能僅注重文件表面的合規(guī)性而忽視了項目的真實風(fēng)險。
2.防止對同一項目進(jìn)行多頭授信。某些地方政府拿同一個項目在多家銀行進(jìn)行貸款，當(dāng)銀行開始要求購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)押，主管部門拿同一份購買服務(wù)協(xié)議，寫上不同的編號，交給不同的銀行去辦理質(zhì)押登記手續(xù)。
3.確保貸款資金不被挪用。貸款資金是否專款專用將影響購買服務(wù)協(xié)議的法律效力。工程建設(shè)資金必須�？顚Ｓ茫乐钩霈F(xiàn)爛尾工程；對于貨幣化安置，貸款銀行可以要求代發(fā)拆遷安置費(fèi)。
4.棚改項目首期購買服務(wù)支付資金納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。銀行審批或出款前，必須拿到首期購買服務(wù)支付資金納入預(yù)算的憑證以及全部購買服務(wù)資金納入中期財政規(guī)劃的文件。至于這些憑證和文件需要提供到什么程度，就看各家銀行的智慧和膽略，及與政府的關(guān)系了。
5.“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造”怎么理解？根據(jù)國37號文，目前棚改的計劃為2015-2017年。國開行能接受的棚改項目是要求納入省住建廳的目錄，具體項目怎么辦，還是要看銀行的智慧和膽略。
6.棚改項目購買服務(wù)應(yīng)能在地方政府采購網(wǎng)查詢到相關(guān)信息。